调研思考

用新思想破解城区行政编制管理难题 ——关于城区控编减编工作的实践探索与思考

时间:2020-12-10 02:31:22来源:衡阳市委编办
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编制资源是党和政府重要的执政资源。近几年来,雁峰区认真贯彻落实中央、省市关于控编减编“严控总量、限制增量、盘活存量”的工作要求,发挥有限编制资源最大效应。但是随着放管服政策的深化,行政编制核配不合理等问题逐渐凸显,必须坚持以习近平新时代特色社会主义思想为引领,统筹编制管理,为全区经济社会发展提供坚实的体制保障。

一、实践探索:守住总量不突破

(一)严控总量,实现了从“随意用编”到“只减不增”的转变。一是在“严控”上下功夫,控制编制总量,科学配置存量。严格执行省市编办核定的机构数额和编制总额,除省、市下达的行政编制增量外,编办不受理、编委不研究和审批党政群机关申请的关于机构规格、增加人员编制及领导职数等事宜;事业机构设置严格按照中央、省、市编委精神落实,严格执行“撤一设一”,确保事业机构只减不增。二是在“盘活”上做文章,加强机构编制管理,盘活编制资源。雁峰区编办严把入口、畅通出口、成为总开关枢纽。根据上级要求和工作实际,对于内部调整人员,鼓励优先从相同编制性质的超编单位人员中调剂,不新增财政供养人员,确保全区编制总量既稳控在2012年底的数额内,又保障了重点工作顺利开展。三是在“优化”上动脑筋,创新管理方式,服务全区重点工作。区委编办坚持以“严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”为原则,如紧密结合政府职能转变和机构改革,该核减的核减,该倾斜的倾斜;紧密结合事业单位清理规范工作,将撤并机构的编制收回后核增至教育、医疗卫生、食品安全、住房保障等重点领域,进一步规范管理严格控编,着力优化编制资源配置。

(二)严守程序,实现了从“无序低效”到“双控有力”的转变。一是严格执行“三个一”制度,凡涉及到机构编制事宜,严格执行“机构编制部门一家承办、编委主要领导一支笔审批、机构编制部门一个文件下达”制度。二是严格执行用编计划。每年初按照单位申报、编办初审、编委研究的程序明确全区年度用编计划,在审核过程中坚持超编、满编单位不予纳入用编计划,空编单位结合职责任务按比例审核。三是严格执行双控审批程序。全区机关事业单位年度公开招考用编计划均在区委编委研究后呈报市委编办批复同意后方启动考录程序。

(三)严格监管,实现了从“单兵作战”到“联动管理”的转变。一方面强化纵向监督,依托“上下联动、实名管理、全程监控、资源共享”的机构编制实名制管理系统,深挖数据潜力,智能分析数据,加强预警研判,从源头上前置监督关口。另一方面,强化横向刚性约束。着力加强组织、人社、财政等部门协同配合,既各司其责又相互约束,进一步增强机构编制工作的严谨性,从过程上聚焦监督重心。

二、现实困惑:刚性控量难盘活

(一)编制基数小,初始核定基数小。衡阳市是由衡阳地委和市合并而来,2001年衡阳市老城区分别更名为石鼓、雁峰、珠晖、蒸湘四个市辖区,由于市核定的行政编制基数小,初始核定给我区的基数自然更少。加之历年来编制增少减多,如2001-2002年区划调整和机构改革时经历了两次行政编制精简,而且自2002年机构改革核定城区编制后,除法院、检察、司法等系统增加少量专项编制外,城区基本上没有增加新的行政编制。

(二)人治色彩强。主要体现在机构编制管理干预仍然存在。近年来,各级党委政府在制止“条条干预”问题上进行了探索,相继出台了一系列政策和法规,但还是有很多上级业务部门以批项目、批资金、考核评比达标等形式干预下级机构编制事项的情况发生。有的业务主管部门将机构编制设置与经费、项目、资金等挂钩,要求下级政府设立对口机构或者增加人员编制,特别是考核要求上面对保证人员编制和设立对口机构提出刚性要求,地方政府和有关职能部门在权衡利弊之后也难免催生出一些“迎检机构”等,对于机关事业单位不断膨胀的需求,机构编制部门无法逾越红线,工作压力很大。

(三)刚性需求大。是新的职能与编制不匹配。近年来,上级党委、政府印发了加强和调整职能等方面的文件,粗略统计,仅党委部门现在内设机构的数量就已是2002年的2倍;另外随着行政审批制度改革的深入,我区承接省市下放的行政审批事项多达168项,按照事业单位分类改革事业单位划入行政机关的行政职能上百项,在机关单位职能不断增加的同时,行政编制配备却“涛声依旧”,致使行政编制不足的矛盾更加凸显。二是新增领导职数与编制不匹配。近年来,根据工作需要及上级文件精神,近两年来我区共新增领导职数30余名,目前区直机关和街道共核定科级领导职数224名,现有行政编制仅338名,以致区直机关与街道行政编制基本保证领导职数、选调生、军转干部使用,现有244个内设机构根本无行政编制可用。三是新的干部政策与编制不匹配。每一轮党委、人大、政府、政协换届,都会有相关的干部政策出台。比如干部改非、干部退出领导岗位等政策,但是没有明确相应的编制管理规定,导致在各单位领导职数配置上是“退一进一、总量平衡”,在编制基数上却是“退一增一、总量扩大”,因此每一次换届后的用编数量都会被动式增长。

三、对策思考:落实“统筹”新思路

行政编制不足,不仅造成了层级之间的矛盾,限制了行政效能的发挥,而且直接影响党政群机构改革“三定”规定的科学性。党的十九大报告指出要“统筹使用各类编制资源,形成合理的管理体制”,这为破解编制难题提供了思路。 

(一)突出“刚性增长”,加强编制统筹调剂。一是明确标准,重新核定编制。机关行政编制核定已近二十年,明显滞后于履行职能的需要,建议从城区工作开展现状出发,明确核编的具体依据,以满足领导职数和1个内设机构1人的标准,全省统筹调整,以保持各级机关部门机构编制配置的合理性和科学性。二是坚持优化,用活基层编制。结合行政编制基数优化调整工作,调剂余缺,盘活存量,合理配置区乡两级和区直部门编制资源,探索建立乡镇行政编制周转使用办法,为全区重点领域和部门引进人才、工作急需提供保障。三是依据变化,动态调整编制。根据职能调整的情况适时调整机构编制,做到在职能增减的同时编制同步增减,保持总量平衡,实现机构编制的动态化管理。 

(二)突出“柔性操作”,打破编制使用层级。一是加大跨层级调整力度,使之倾斜弱势城区。目前我市四城区区直机关及街道行政编制严重不足,但2012年乡镇机构改革后,全市收回了部分乡镇编制,如果加大全市范围内跨层级统筹调剂乡镇编制力度,可大大缓解地方行政编制不足的压力。二是打破编制使用范围,提高编制使用效率。完善落实富余人员分流政策,在提前退休、离岗退养条件方面适当放宽,鼓励机关干部离岗创业;进一步放宽军转干部自主择业条件,在经济补偿、养老保险、配偶子女待遇、创业优惠政策等方面想足想透,鼓励自主创业,引导军转干部到事业单位工作,减轻行政机关压力。     

(三)突出“潜性需求”,综合运用购买服务。实行政府购买服务,是加快转变政府职能、提高国家治理能力的必然要求,是加快推进供给侧结构性改革、更好满足人民公共服务需求的重要途径,是政府公共服务提供方式的重大创新。通过政府购买服务可以将原来由行政机关提供的一部分公共服务事项交由社会力量承担,既可以提高公共服务的质量,改善社会治理结构,满足人民群众的多元化、个性化需求,又可以缓解行政机关人少事多的矛盾,推动小政府大社会的形成。