统一思想  明确任务

积极稳妥推进市县政府机构改革

张自银

(2010年2月25日)

 

同志们：

市委、市政府决定召开这次会议，动员和部署市县政府机构改革。等下，文雄书记将作重要讲话，培模书记也将宣读《关于严明纪律切实保证行政管理体制改革和政府机构改革顺利进行的通知》，大家要认真学习领会，抓好贯彻落实。下面，我先讲三点意见。

一、要高度统一思想认识

这轮政府机构改革以大部门体制为主要特征，是1982年以来我国第六次政府机构改革。党中央、国务院及省委、省政府高度重视，社会各界非常关注，人民群众特别期待。我们必须着眼发展战略全局，高度统一思想认识。

第一，要充分认识到搞好市县政府机构改革，有利于为科学发展提供强有力的体制机制保障。改革开放以来，我市按照中央的统一部署，推行了五次大的市县政府机构改革，不断创新行政管理体制，加强政府自身建设，基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，有力地保障和促进了我市经济社会又好又快发展。但与推动科学发展的要求相比，我们的政府机构设置及其职能配置仍有一些不相适应的地方。党的十七届二中全会要求，要以政府职能转变为核心，突出管理和服务重点，积极探索政府职能有机统一的大部门体制，着力解决职责交叉、权责脱节、有权无责、有责无权、权责不对称等突出问题，促进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。这是我们党和国家为适应科学发展推出的新的重大改革举措，必将从制度上保障政府管理能力、执行能力、服务能力的提高，为促进科学发展提供可靠的体制机制保障。

第二，要充分认识到搞好市县政府机构改革，有利于为加快富民强市提供更强大的动力。近两年来，我市立足“一化三基”战略高度，全力推进“富民强市，振兴衡阳”这一伟大工程，经济社会发展取得了有目共睹的成绩，特别是2009年实现了逆势上扬，步入全省第一方阵。但越是好的形势，越要倍加珍惜；越是好的形势，越要调动一切积极因素，积蓄力量，乘势而上。立足新的发展起点，实现富民强市新跨越，必须深化市县政府机构改革，强化政府自身建设，提高政府行政效能，高效组织和最大限度动员全市干部群众投身富民强市这一伟大工程。搞好市县政府机构改革，推进政府转变职能、优化结构、完善体制机制、提高服务效能，是一项非常重要的基础性工作，必将全面推进经济、政治、文化、社会等各个领域、各个环节、各个方面的改革，为“富民强市，振兴衡阳”提供强大动力。

第三，要充分认识到搞好市县政府机构改革，有利于推进政府自身建设。近年来，我们在加强政府自身建设上做了大量工作，但总的来看，政府的公共服务职能仍然较为薄弱，与人民群众日益增长的对公共服务的需求还不相适应。深化政府机构改革就是要通过转变政府职能，优化政府组织结构，创新公共服务机制，科学厘定部门职责，完善综合经济部门的宏观职能，进一步下放管理权限，减少微观管理事务和具体审批事项，将辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织，真正从体制上合理配置政府的调控资源，提高施政效率，更及时、更高效地服务基层、服务企业、服务群众，为确保经济社会持续健康发展创造更好的政务环境。

二、要准确把握各项改革任务

根据中央《关于地方政府机构改革的意见》和省委、省政府湘发［2009］18号文件精神，这次市县政府机构改革总的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕深化行政管理体制改革的总体目标，按照建设服务型政府、责任型政府、法治型政府和廉洁型政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责统一、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，建设人民满意政府，为实现“富民强市，振兴衡阳”提供组织保障。总的要求是：以政府职能转变为核心，着眼促进科学发展和保障改善民生，着力加强和改善宏观调控，着力加强社会管理和公共服务，调整完善行政管理体制和运行机制，优化整合职能相近的机构，探索实行职能有机统一的大部门体制。

(一)要转变职能，突出服务重点。转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心内容，也是衡量此次改革成效的重要标志。不论是机构设置、职能定位、责任界定，还是管理体制、层级分工，都要把转变政府职能的要求贯彻始终，更加注重加强社会管理和公共服务。一是要坚持“四个分开”。加快推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，理顺好政府与市场、企业、社会之间的关系，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的作用，发挥公民和社会在公共事务管理中的作用。要逐一梳理市县政府机构的现有职能，把不该由政府管理的事项坚决转移出去，把该由政府负责的事情切实管好管到位；下放管理权限，减少行政许可，更加有效地提供公共产品；积极培育社会力量和中介组织，实现由单纯依靠政府管理向政府与社会协同治理的转型。二是要突出履责重点。合理划分市与县级政府之间的事权范围，全面履行经济调节、市场监管、公共管理、社会服务的职能。在全面履责的基础上，必须结合实际，更加注重有效地贯彻实施中央的方针政策和国家的法律法规；更加注重加强对本地区经济社会事务的统筹协调；更加注重强化社会管理和公共服务职能，着力解决民生问题；更加注重强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。三是要强化直接服务。紧扣市县政府直接联系群众这一特性，通过职能和机构调整，加强和改善直接面向基层、面向群众的“窗口”机构的服务与管理，真正使广大人民群众享受到便利高效的公共服务；通过建立健全办事制度，公开依据、简化流程，创新公共服务机制，提高政府行为的透明度；通过扩大公共服务覆盖范围，加强公共服务设施建设，把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群众，增强基层政府提供公共服务的能力。

(二)要优化结构，规范机构设置。中央和省里要求市县政府在明确职责重点的基础上，逐步调整优化机构设置，特别是在实行职能有机统一的大部门体制方面进行更大胆的探索。这次市政府机构改革，对一些职能相近的机构实行了整合归并，既有省里“规定动作”，也有衡阳“自选动作”，职能整合与机构撤并迈出了较大步伐。市政府现有行政机构33个，其中组成部门27个，直属特设机构1个，部门管理机构3个,议事协调机构1个，直属单位1个，此次省委、省政府批准我市设置市政府工作部门31个、直属特设机构1个、部门管理机构2个，机构总数减少2个，精简6％。新的市政府机构设置体现了四个特点：

一是严格限额，合理设置。省委、省政府下发的湘发［2009］18号文件规定，市州政府机构总数要控制在34个限额以内，我市坚决贯彻执行，既没有没突破规定限额，也没有改为事业单位，总体框架与省政府保持一致，有利于上下协调、政令畅通。同时严格按照文件精神，在农业和农村工作、工业和信息化、交通运输、住房和城乡建设、人力资源和社会保障、文化和广播电视、卫生和食品药品监督、基层社会管理方面进行了职能整合与机构撤并，做到了“规定动作”不走样。二是因地制宜，创新设置。在尽量减少震动的前提下，结合衡阳实际，在建设口、交通口、工业口、农业口进一步理顺了管理体制，优化了组织结构，做到了“自选动作”有突破。三是突出重点，综合设置。我市市政府的机构设置与其他市州基本一致，重点是积极探索建立大工业、大交通、大建设管理和服务模式，着力解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，着力解决人民群众“三最”问题。着眼建立更加完善的宏观管理体系，减少微观管理事务和具体审批事项，建立健全部门协调机制，完善发改、财政等综合经济部门的宏观职能；着眼完善服务“三农”的管理体制，组建市政府农村工作办公室，与市委农村工作部一个机构、两块牌子，列入市委机构序列，同时将市政府农村工作办公室承担的农业产业化管理职责和市乡镇企业局涉及农业的管理职责划入市农业局，在市农业局加挂市乡镇企业局牌子，不再保留市乡镇企业局。着眼加强对工业的统筹协调，推进信息化和工业化融合，加快新型工业化进程，整合市经济委员会、市电子工业行业管理办公室、市政府信息化工作办公室的行政职能及市乡镇企业局乡镇企业和民营经济管理职责，组建市经济和信息化委员会；着眼促进各种交通运输方式的相互衔接，发挥整体优势和组合效率，加快形成城乡一体的综合交通运输体系，整合交通、城市客运、交通监督、民航、管道运输有关职能，组建交通运输局；着眼促进人力资源统一管理、合理流动和有效配置，完善就业和社会保障体系，成立人力资源和社会保障局；着眼加强城乡建设统筹和住房保障体系建设，组建住房和城乡建设局；着眼理顺文化领域的综合管理职责，整合市广播电视局、市文化局电影发行放映管理的有关职责，组建广播电影电视局；着眼加强相关部门职能，将市外事侨务办、市人民防空办调整为市政府工作部门；着眼强化食品药品安全监管，落实综合监督责任，将市食品药品监督管理局由省食品药品监督管理局垂直管理机构调整为市政府工作部门，列入市政府工作部门序列，业务接受上级主管部门的组织指导和监督。四是精简调整、规范设置。对职能交叉重叠、关系不顺、矛盾突出的机构进行了合理精简撤并，基本做到上下一致、左右协调；调整划转了部分职能及下属事业单位，进一步理顺了关系，较好地解决了职能交叉扯皮的矛盾，有利于提高行政效能。

各县市区要按照同样的要求，调整优化机构设置，切实做到规定动作不走样，自选动作有突破。此次改革，省里明确规定了县市区政府的机构限额，一二类县，三类市和县(市)改区为22个左右，三、四类县为18个左右，其他市辖区为14个左右。根据这一规定，以1994年测算的县市区分类结果为基准，确定衡南县、衡阳县、衡山县、衡东县、祁东县、常宁市、耒阳市政府工作部门为22个左右，珠晖、雁峰、石鼓、蒸湘及南岳区政府工作部门为14个左右。“左右”按上下2个掌握。各县市区政府现有工作部门超限额设置的必须精简到规定的限额以内。实行省以下垂直管理的地方税务、工商行政管理、质量技术监督等部门，不计入县市区政府工作部门限额。县市区政府不分组成部门和直属机构，统称为政府工作部门。县市区政府不得设部门管理机构。议事协调机构不设实体性办事机构，确需保留的要在机构限额内设置。各县市区政府机构设置要体现本级政府的功能特点，在不超限额、保持上下大体一致的前提下，机构的具体形式、名称、排序等，可从实际出发因地制宜确定，不统一要求上下对口。这里我要特别说明，大部门体制是党的十七大提出的一项探索性、创造性举措，各县市区可以从实际出发，合并一些职能相同、相近的部门，允许一个部门对口上级几个部门，在优化组织结构方面迈出更大的步子；有条件的县市政府，可探索实行大部门体制的试点，对此市里将给予大力支持。

(三)要强化责任，改进管理体制。在机构设置确定后，要进一步理顺关系、明确责任、完善体制。一是要理顺好权限职责关系。既要理顺同级部门之间的横向关系，又要理顺各级政府之间的纵向关系。市政府既要把省里下放给市的管理权限承接好，又要把应交给县里的权限落实到位；县市区政府也要在把市里下放给县的管理权限承接好的同时，把应交给乡镇的权限落实到位。对一些长期存在职责交叉的事项，要逐项研究，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的，则要明确牵头部门，分清谁主办、谁协办，建立部门之间信息共享、协商协作的机制，确保执行顺畅、运行高效，防止出现主次不分、关系不顺、政出多门、推诿扯皮。对一些部门权责不对称的问题，既要赋予权力，更要明确相应承担的责任，尽量避免权责脱节，真正做到权责一致。二是要建立完善考评问责机制。要按照依法行政的要求，探索强化责任的途径及方法，积极推行政务公开、绩效考评、行政问责，积极探索责任追究及引咎辞职制度，提高行政问责的可操作性，促进依法行政、民主决策、科学执政，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究，增强政府的执行力和公信力。三是要积极配合财政省管县体制改革。中央要求，逐步推进省直管县的财政体制改革，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级财力，增强市县政府提供公共服务的能力。各级各相关部门要积极配合支持，为完善县(市)管理体制作出应有贡献。

(四)要严控编制，健全监督机制。这次改革，中央特别强调了两个“不得突破”的原则，即中央规定的地方各级政府机构限额不得突破，中央下达各省区市的行政编制总额不得突破。在具体实施市县政府机构改革过程中，必须切实做到“四个不得”：一是不得超机构限额。在这次市政府机构改革方案中，我们已经做到了严格按省里规定的限额设置机构。各县市区在报送改革方案时，要严格按市里规定的限额设置机构。改革后，要坚决执行副科级以上机构报市里审批的规定，绝不允许擅自设置机构、擅自升格，严禁新设承担行政职能的事业单位。二是不得超编制总额。对未作调整的单位，编制不作增减；涉及职能划转的单位，实行“编随事走、人随编走”；变动较大的单位，编制在总额内微调。同时，要采取硬措施，消化机关现有超编人员。当前，县市区党政机关超编较为严重，今后各地不得自行制定机关工作人员提前离岗、提前退养等政策，领导干部由实职改为非领导职务，必须按照《公务员法》规定，在核定的编制和职数内进行。要实行最严格的行政编制审批制度，对同层级人员编制，可实行动态管理，对跨层级调整行政编制的，须按程序报批。要积极推行编制实名制，确保完成中央关于2011年底前完成消化党政机关超编人员的目标任务，实现行政编制数、实有人员数、财政供养数相一致。三是不得超配领导职数。根据中央规定，市级政府部门正副职一般为2-4名，县级一般为2-3名，工作任务确实很重、管理幅度很宽、所属单位或机关编制较多的部门可增加1名副职。对整合组建的部门，人员安排客观上需要有一个过渡期，暂时允许超职数配备，今后将通过班子新老交替、干部调配交流等方式逐步消化，过渡到规定的职数上来。去年中组部、中编办联合下发通知，重申省级以下政府不配备助理，市级政府办正、副主任分别由正、副秘书长兼任，县级政府不设正副秘书长职位。除行政正职由非党人士担任等确属工作需要、经上级组织批准的情况外，部门一律不得实行党政领导分设。根据省委、省政府关于“市县两级党政机关、财政拨款事业单位的领导职数，分别由上一级机构编制部门按照地方组织法、事业单位机构编制管理的有关规定审批”的规定和这次机构改革的有关要求，在县市区政府机构改革方案批复后、开展部门“三定”前，各县市区必须将政府各部门领导职数配备整体方案统一上报市编办审批。四是不得新增内设机构。在改革过程中，部门内设机构设置也要积极探索职责有机统一的“大科室”、“大股室”体制，从实际出发尽可能地综合设置，切实做到未作调整的部门原则上不新增内设机构，合并后新组建的部门其内设机构应有所减少。内设机构的规格和名称也要加以规范。总之，从确定大盘子，到各部门“三定”，全程都要严控机构编制，力争做到改革后，市县政府实设机构数得到精简，本级行政编制总量不突破，各部门内设机构和领导职数总体不增加。

三、要全面确保改革顺利进行

这次市县政府机构改革，是在我国经济发展形势较为复杂，改革发展面临诸多压力的情况下进行的。当前，改革正处在全面推进的关键时刻，关系到政府工作全局和广大干部群众的切身利益，政策性强，社会关注度高。各级党委、政府要高度重视，切实加强领导，精心组织实施，积极稳妥地做好各项工作，确保圆满完成改革任务。

第一，要高效推进改革工作。市委、市政府对市县政府机构改革实施工作总体要求是：这次动员大会后要迅速铺开，市、县联动，在3月20日以前基本完成机构撤并和领导班子配备工作；在3月底完成“三定”工作； 4月份，市委、市政府对各单位机构改革工作进行检查验收。市里成立机构改革领导小组，加强对全市政府机构改革的协调和指导。各县市区要切实加强组织领导，党政主要领导要负总责、亲自抓，精心安排部署，认真组织实施，保证按时完成改革任务。市县两级政府机构改革领导小组及其办公室要在党委政府的领导下，具体承担好组织实施工作，成员单位要各司其职，各负其责，密切配合，扎实工作，高效推动机构改革工作。各重点涉改部门要以高度负责的精神，组织专门力量，做好思想动员、人员调配、资产划转、“三定”规定制定等工作。各级编办要积极发挥统筹协调作用，加强同组织、人事、财政及机构调整重点单位的联系，及时掌握改革动态，认真研究解决机构改革中出现的新情况新问题，做好改革的协调和指导工作。

第二，要认真做好“三定”工作。“三定”规定是界定各部门主要职责、内设机构和人员编制具有法规性和效力的文本，是政府部门转变职能、履行职责的重要依据，也是集中体现改革内容、确保改革实效的载体。会后，无论是调整变动的还是保留的部门都要立即组织专班，抓紧研究和起草本部门“三定”规定。“三定”规定的主要内容包括：本部门职能调整情况(包括划入划出、增加和转变的职能)；主要职责；内设机构的数量、名称和主要职责；人员编制总额、领导职数以及其他需要说明的有关问题。制定“三定”规定必须依法依规、有根有据，必须按协商、协调、裁定的程序办理。在职能配置上，原则上比照省政府各厅局“三定”规定进行相应调整。任何部门和单位不得利用“三定”之机，片面强调本部门的重要性、特殊性，或违背法规和程序去争职权、争利益。各部门要及时将“三定”规定草案呈报政府机构改革领导小组办公室(市编办)，市编办要集中力量和时间，分批审核，尽快按程序报批。各部门要在新的“三定”规定正式批复后1个月内将规定实施到位，并按新的机构和职能运转。对无特殊原因而没有如期按质完成任务的，要追究部门主要负责人的责任。

第三，要严格遵守改革纪律。政府机构改革对各相关单位、部门及其每个党员、干部，是一次重大考验。广大党员干部特别是领导干部，必须增强全局观念和纪律观念，坚决服从、配合和支持机构改革，做到政令畅通，令行禁止。各级各部门要严格执行市纪委等六部门《关于严明纪律切实保证行政管理体制改革和政府机构改革顺利进行的通知》（衡纪发[2009]20号），决不允许在一些部门和单位利益上纠缠不休而妨碍工作，决不允许擅自设立机构、违规进人、违规配备领导干部，决不允许借机构改革之机突击提拔干部、调动干部，决不允许借人员变动之机弄虚作假、徇私舞弊、打击报复，决不允许借机构调整之机挪用资金、转移资产、私分钱物、挥霍国家财产。上级业务部门不得干预下级机构编制事项，不得要求下级设立与其业务对口的机构或提高机构规格，不得要求为其业务对口的机构配备或增加编制，尤其要杜绝将项目审批、资金支持、工作考评与机构设置挂钩。纪检监察机关和组织、人事、财政、审计、编制等部门要各司其职，加强监督检查，严格执行纪律，对借改革之机以权谋私、违法乱纪的人和事要从严查处，以确保改革方案和“三定”规定在实施过程中不走样、不变形。

第四，要抓好当前各项工作。当前正值2010年开局起步阶段，促发展、惠民生和保稳定的任务十分繁重。各级各部门要正确处理好机构改革与当前工作的关系，坚持一手抓政府机构改革，一手抓经济发展和社会稳定。要认真贯彻落实省委、市委经济工作会议精神，积极谋划和组织好2010年的经济和社会发展工作，突出抓好项目建设，抓好工业企业复工达产，抓好农业春耕备耕，抓好招商引资，努力保持经济社会又好又快的发展势头。要认真抓好民生、安全生产、信访维稳等工作，确保社会和谐稳定。机构改革期间，各级各部门都要做到思想不散、秩序不乱，各项工作正常推进，切实做到机构改革和经济社会发展两不误、两促进。

同志们，这次市县政府机构改革时间紧、任务重、要求高。我们一定要在市委、市政府的统一领导下，精心安排部署，认真组织实施，全面完成各项改革任务，努力建设人民满意政府，为“富民强市，振兴衡阳”提供坚强的体制机制保障。